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Interview

„Wir wollen, dass Unternehmen Compliance-Maßnahmen einsetzen“

Dr. Armin Jungbluth, Leiter des Referats Wettbewerbs- und Verbraucherpolitik im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, berichtet über den aktuellen Stand der Dinge und über die Gespräche im Hintergrund.

Herr Dr. Jungbluth, Sie machen sich gerade mit Ihren Kollegen vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz Gedanken über eine gesetzliche Regelung, mit der die Compliance-Bemühungen bei der Zumessung der Kartellbußgelder berücksichtigt werden sollen. Eine Kartellanalyse dieser Zeitschrift hat ergeben, dass in mehr als 70 Prozent der Kartellfälle die Unternehmensleitung ganz vorne mitgemischt hat. Welche Schlussfolgerungen ziehen Sie daraus für den Entwurf eines solchen Gesetzes?

Wir haben im Vorfeld unseres internen Workshops das Bundeskartellamt gefragt, ob es sich bei den Kartellfällen um Verstöße auf oberster oder unterster Ebene handelt. Ob zum Beispiel die Verstöße auf unterster Ebene durch mangelnde Compliance entstanden sind. Das Ergebnis – auch der Analyse des Kartellamtes, die sich mit Ihrer Analyse deckt – ist, dass in fast 90 Prozent aller Kartellfälle, die in den letzten zehn Jahren beim Bundeskartellamt entdeckt worden sind, die obersten Leitungsebenen im Unternehmen beteiligt waren. Auch wenn man sich die großen Hardcore-Kartelle anschaut, die von der EU-Kommission aufgedeckt wurden, zeigt es sich, dass es lang andauernde und teilweise weltweite bzw. europaweite Kartelle waren, bei denen man nicht davon ausgehen kann, dass sie von irgendwelchen subalternen Mitarbeitern gemacht worden sind. Dass diese Ergebnisse der Analysen den Compliance Managern nicht gefallen, ist klar. Aber der Befund ist eindeutig und es führt zur Konsequenz, dass für solche Verstöße natürlich keine Bußgeldminderung in Betracht kommt und dass wir uns sehr gut überlegen müssen, wo Compliance-Maßnahmen in Zukunft bei Kartellverstößen mindernd berücksichtigt werden sollen.

Seit Jahren bemühen sich die Compliance Manager mit ihren CMS und besonders mit ihren Kartellrechtsschulungen darum, dass es keine Kartelle mehr gibt. Und es gibt sie weiterhin. Was ist Ihre Meinung, bringt ein CMS etwas?

Das ist ambivalent. Auf der einen Seite will die Regierung bzw. wollen wir als Ministerium, dass Unternehmen effiziente Compliance-Maßnahmen ergreifen. Auf der anderen Seite ist die Erfahrung im Kartellrecht tatsächlich so, dass in den letzten zehn Jahren sowohl in Deutschland als auch auf europäischer Ebene die Zahl der aufgedeckten Kartelle eher angestiegen ist. Man weiß nicht, ob man das damit verknüpfen kann, dass die Compliance-Maßnahmen nicht ausreichend sind, oder ob einfach die Einführung von Kronzeugenprogrammen in Bonn und in Brüssel dazu geführt hat, dass mehr Kartelle aufgedeckt werden. Insofern ist unser Ansatz, zu sagen, wir wollen, dass die Unternehmen Compliance-Maßnahmen einsetzen. Wenn aber solche Compliance-Maßnahmen in den Unternehmen installiert sind, dann tun wir uns sehr schwer damit, zu sagen, dass diese Maßnahmen per se als bußgeldmindernd berücksichtigt werden.

Das ist die Position vom Bundeskartellamt und von der derzeitigen Rechtsprechung…

Das ist auch der schwierigste Punkt. Denn die Wirtschaft sagt: „Wie sollen wir unsere Unternehmen dazu bringen, Compliance-Maßnahmen einzuführen, wenn das nicht in irgendeiner Weise honoriert wird?“ Denn es geht auch um die Verteilung von knappen Mitteln in Unternehmen. Andererseits wollen wir auch nicht, dass diese knappen Mittel nun von den Compliance-Bereichen umgeleitet werden. Das ist ein schwieriger Konflikt, aber den können wir hier nicht berücksichtigen.

Aber trotzdem soll doch die Compliance-Arbeit einen Mehrwert liefern. Wo sehen Sie dann diesen?

Es ist nicht unser Ziel als Wettbewerbspolitik oder als Kartellbehörden, dass Unternehmen Kartelle schmieden und dass wir uns freuen, wenn sie aufgedeckt sind und wir hohe Bußgelder kassieren. Unser Ansatz ist eigentlich ganz klar, dass Verstöße gegen das Kartellgesetz möglichst vermieden werden. Nur es gibt eine schwierige Frage, welche Anreize wir dazu setzen können. Und wir haben weiterhin die Frage, ob der Anreiz richtig ist, wenn es dann doch zu einem Kartell kommt, trotzdem die Bußgelder zu mindern. Wo ein CMS wirklich berücksichtigt wird, ist, wenn es tatsächlich ein funktionierendes CMS gab und der Kartellverstoß auf der unteren Ebene stattgefunden hat und die Leitungsorgane nachweisen können, dass sie ihrer Aufsichtspflicht durch das CMS genügt haben. Dann können die Unternehmen sich nach deutschem Recht dem Bußgeld entziehen. Aber der größte Anreiz für die Einrichtung eines CMS liegt darin, dass, wenn das interne System funktioniert, der Verstoß intern aufgedeckt wird und das Unternehmen dann als Erstes zur Kartellbehörde geht, es dann vom Bonussystem profitieren kann. Und angesichts der Höhe der Bußgelder ist das ein sehr großer Anreiz.

Sie bekommen viele Vorschläge von den Compliance-Verbänden, wie man CMS bei der Zumessung der Bußgelder berücksichtigen könnte. Ist darunter kein einziger praktikabler Ansatz?

Die Vorschläge sind sehr unterschiedlich. Die Tendenz bei unseren Kollegen im Justizministerium ist jedoch, wenn, dann nur eine generelle Regelung zu machen und keine detaillierte. Das hat dann zur Folge, dass die Auslegung von den Gerichten oder von den Behörden gemacht werden muss, also die Unternehmen dann doch wenig Rechtssicherheit haben. Auf der anderen Seite ist es so, wenn die Unternehmen beim Gericht oder Kartellamt vortragen würden, dass sie ein CMS haben, dann müssten die Behörden in die Prüfung einsteigen, ob das CMS gelebt und richtig gehandhabt wurde. Und deswegen sind wir bei der Konzipierung eines solchen Gesetzes, mit dem ein CMS berücksichtigt werden könnte, so zurückhaltend. Denn dann müssten die Behörden nicht nur den Kartellverstoß untersuchen, sondern auch noch die „Compliance Defence“, wenn ein Unternehmen einwendet, dass es ein CMS hatte und damit alles getan hat, um den Verstoß zu verhindern. Dann müsste die Behörde auch noch in die Compliance-Abteilung eines Unternehmens reingehen, um herauszufinden, ob dieses Compliance-System gelebt wurde.

Und ein Gesetz nach dem Vorbild des UK Bribery Act?

Das ist genau die Richtung, in die einige Vorschläge gehen. Zusätzlich besteht bei uns die Sorge, wenn man mit so einem Gesetz ins Parlament gehen würde, dass die Politik dann weitere Vorgaben macht. Und dann führt das dazu, dass die Unternehmen nicht die Guidances bekommen, die sie haben wollten, sondern ein sehr fein ziseliertes Gesetz, was sie alles machen müssen. Und ich glaube, Compliance ist doch eher etwas, was sehr fein von Unternehmen zu Unternehmen ausgestaltet wird.

Aber das ist die Quadratur des Kreises. Weder von Seiten des Gesetzgebers kann man das Problem lösen noch von Seiten der Behörde bzw. der Rechtsprechung.

Ja, das ist der zentrale Punkt. Selbst wenn man einen der Vorschläge nehmen und übertragen würde, das praktische Problem landet dann bei den Gerichten und den Behörden. Es wäre im Prinzip nur ein Zeichen des Gesetzgebers, dass er Compliance-Maßnahmen befürwortet. Was wir hören, ist, dass die Erfahrungen in anderen Ländern auch nicht so besonders positiv sind.

Es hört sich so an, als ob es noch eine Weile dauert, bis hier irgendetwas entschieden sein wird?

Ja. Und wenn es eine Änderung geben wird, dann würde sie sich auf das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten beziehen. Derzeit gibt es nur eine klare politische Botschaft: Wir unterstützen Compliance-Maßnahmen bei Unternehmen. Wir sind aber noch nicht überzeugt, dass wir das durch gesetzliche Maßnahmen tatsächlich erreichen werden und wollen. Das Thema bewegt alle, aber den Stein des Weisen hat noch keiner gefunden.

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Dr. Armin Jungbluth
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
Leiter des Referats Wettbewerbs- und Verbraucherpolitik

Dr. Armin Jungbluth ist Leiter des Referats Wettbewerbs- und Verbraucherpolitik im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Auf dem 3. Bundeskongress Compliance Management am 24. und 25. November spricht er über „Aktuelle Entwicklungen im Kartellrecht“.

 

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